日前，《广州市城中村改造条例》（以下简称《条例》）获广东省人大常委会批准。该《条例》是全国首个专门针对城中村改造的地方性法规条例。

对于超大城市广州来说，城中村是城市发展留下的特殊印记。今年年初发布的《广州市城中村改造专项规划（2021—2035年）》显示，广州拟推进272条城中村（行政村）规划改造，涉及改造范围共计约155平方公里，户籍人口约118万，常住人口约515万、占全市常住人口约28%，常住人口密度约3.3万人/平方公里。

所称城中村，是指位于城镇开发边界范围内失去或者基本失去耕地，实行村民自治和农村集体所有制的建成区域，以及集体土地已征为国有、已完成撤村改制，但原农村集体经济组织继受单位及原村民保留使用的低效建设用地范围内的建成区域。

城中村改造的具体范围由市人民政府根据国民经济和社会发展规划、国土空间规划划定并向社会公布。

广州市城中村体量大，环境、交通、公共服务、消防安全等方面的矛盾和问题较为突出，立法具有必要性和紧迫性。此次《广州市城中村改造条例》的出台恰逢其时，《条例》共三十九条，针对城中村改造中的一些热点问题进行了明确规定，例如集体土地怎么收、征收补偿标准怎么定、征地补偿安置方案、保障性住房建设、村民的社会保障等。

解读一：突出城中村改造公益性

根据《条例》，城中村改造应当增进社会公共利益，实现下列目标：

（一）加强基础设施和公共设施建设，消除公共卫生和城市安全风险隐患；

（二）提升居住品质，改善居住条件和生态环境；

（三）加强历史文化保护，塑造城市特色风貌；

（四）促进产业转型升级，推动新旧动能转换；

（五）高效综合利用土地资源，提高土地利用效率；

（六）夯实基层治理基础，提高社会综合治理水平。

《条例》贯彻落实国办指导意见，通过地方立法充分体现城中村改造的公共利益属性：一是总体要求。在立法目的、改造目标和基本原则中明确城中村改造的总体目的，应当是为了实现社会公共利益。二是各环节落实。从宏观的刚性管控到具体的制度设计，从规划指标的源头到计划管理、改造方案的编制与审核等关键环节，均体现城中村改造的公共利益属性。

解读二：强化政府主导作用

《条例》明确，广州市城中村改造应当坚持政府主导、市场运作，规划先行、依法征收，公众参与、共建共治的原则。市人民政府负责统筹城中村改造工作，建立城中村改造协调工作机制，制定城中村改造重大政策措施，审定改造计划、资金安排和改造方案等。区人民政府负责组织实施本行政区域内的城中村改造工作。街道办事处、镇人民政府负责协助区人民政府组织实施城中村改造工作。

此外，在职能分工方面，《条例》指出，市住房城乡建设行政主管部门负责组织、协调和管理城中村改造工作，并组织实施条例。市规划和自然资源部门负责城中村改造规划和用地管理工作。市、区人民政府各相关行政管理部门在其职责范围内负责城中村改造工作。

国办指导意见指出，城中村改造应当坚持城市人民政府负主体责任，更好发挥有为政府的作用。依照土地管理法等法律、行政法规的规定，拆除新建类城中村改造实行依法征收的，其主体必须是政府。草案修改稿从以下四个方面进一步落实有关要求：一是明确市人民政府的主体职责。规定市人民政府负责统筹全市城中村改造工作，建立城中村改造协调工作机制。二是压实区人民政府组织实施本行政区域内城中村改造工作的具体职责。三是强化政府主管部门职责。四是增加镇街职责。

解读三：优化改造工作流程

《条例》规定，拆除新建类城中村改造项目启动之前，需得到改造项目所在村的农村集体经济组织三分之二以上成员和三分之二以上十八周岁以上村民同意。过半数被征地的农村集体经济组织成员对征地补偿安置方案有异议，应当组织召开听证会。

此前，广州市城中村改造缺乏统一规范的工作流程，不同行政主管部门的审批流程和要求存在交叉重合，改造项目审批流程多、开发周期长、工作效率低。为兼顾公平和效率原则，《条例》从以下三个方面优化改造工作程序：一是建立统一工作流程。规定由市政府针对不同改造方式制定相对统一的改造工作流程，建立并联办理工作机制，优化工作程序。二是制定工作导则。规定市住房城乡建设行政主管部门应当会同市规划和自然资源部门制定城中村改造工作导则，分别确定适用条件和改造内容清单。三是明确改造意愿征询通过比例要求。规定拆除新建类城中村改造项目经三分之二以上农村集体经济组织成员和三分之二以上十八周岁以上村民同意的，方可启动改造。

此外，《条例》鼓励城中村改造在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上确定规划指标。在产业方面，《条例》明确坚持产业异地迁移与就地改造相结合，因地制宜支持本地特色产业发展，合理安排产业转移承接园区，有序疏解城中村集聚产业。

在公建配套方面，《条例》提出，城中村改造应当根据周边地区功能以及实际需求，尽量利用原有设施，完善配套教育、医疗、养老和托幼等公共服务设施和基础设施。

解读四：统一征收补偿标准

征地补偿安置方案应当进行公告，听取被征收土地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见；针对不同意见，区人民政府应当认真研究论证，并以适当方式及时反馈处理意见。

城中村改造村民住宅补偿安置采取复建安置、产权调换、货币补偿等方式。《条例》针对如何制定和实施合理、可行的征收补偿标准问题作出规范，规定征收补偿一律按照经依法依规批准公布的标准公开执行，任何单位和个人不得以任何方式提高、降低或者另行补偿。

解读五：司法解决补偿纠纷

关于征收补偿纠纷，《条例》明确了收回集体土地使用权的程序要求。规定拒不交回的，由负责组织实施城中村改造的区人民政府依法予以处理，并申请人民法院按照国家有关规定强制执行，打通执行的“最后一公里”。

城中村改造项目涉及土地征收的，由区人民政府开展土地征收前期工作。对个别未达成征地补偿安置协议的，由区人民政府在征收土地公告期限届满后依法及时作出征收补偿安置决定。

被征收土地的所有权人、使用权人在征地补偿安置决定规定的期限届满后不交出土地的，由区人民政府作出责令交出土地的决定；拒不交出土地的，申请人民法院按照国家有关规定强制执行。人民法院强制执行时，区人民政府应予以支持协助。

城中村改造项目涉及国有土地上房屋征收的，由区人民政府依照相关规定执行。被征收人对征收决定或者补偿决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

被征收人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行征收决定或者补偿决定确定的义务的，由作出决定的区人民政府依法申请人民法院强制执行。

对拒不交回土地使用权的情况，《条例》结合广州实际，补充了由区人民政府依法予以处理的规定。经处理仍无法收回的，申请人民法院按照国家有关规定强制执行。人民法院强制执行时，区人民政府应当予以支持协助。

解读六：保障村民合法权益

国办指导意见指出，城中村改造应当保障农村集体经济组织和村民在改造的关键环节和程序中的知情权、参与权、表达权和监督权。《条例》从以下三个方面健全村民合法权益保障机制：1、将公众参与作为城中村改造的基本工作要求予以规定。2、强化改造意愿征询、改造方案和征地补偿安置方案编制等改造关键环节的村民权益保障，细化征求意见、公示、听证等程序要求，补充针对征地补偿安置方案存在不同意见的处理方式等内容。3、明确将被征地村民纳入相应的养老等社会保障体系，享受城市居民待遇，从根源破解城乡二元管理结构。

解读七：保障改造所需资金

《条例》明确，市、区人民政府应当制定本行政区域内城中村改造资金平衡方案，统筹区域内改造资金安排。具体资金来源包括：

（一）城中村改造专项借款、专项贷款；

（二）政府专项债券等政府财政资金；

（三）公司信用类债券、基金等社会资金；

（四）国家有关城中村改造项目的专项补助；

（五）其他符合规定的资金。

专项借款、专项贷款等资金实行专款专用、封闭管理。市人民政府应当支持银行业金融机构优化城中村改造金融产品和服务创新。

《条例》提出，整治提升类城中村改造应当建立政府与村民、社会力量改造资金共担机制。市、区人民政府应当保障整治提升类城中村改造项目有关消防、排水、环卫、公共道路等公共基础设施的改造资金。

根据《条例》，城中村改造项目按规定享受行政事业性收费减免和政府性基金支持，相关纳税人按规定享受税收优惠政策。市住房城乡建设行政主管部门应当会同财政、税务等行政管理部门编制城中村改造项目按规定享受的减免等优惠政策清单并及时公开。

一图读懂

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编辑：尊龙凯时叶紫燕

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